脆弱的城市化

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的城市化取得了巨大的成就。在30多年的時(shí)間里，城市化率從改革開(kāi)放初期的38%達(dá)到現(xiàn)在的56%左右。如果以經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)家城市化的70%水平來(lái)計(jì)算，中國(guó)離高度城市化水平也只有14個(gè)百分點(diǎn)了。

也就是說(shuō)，中國(guó)用了30年左右的時(shí)間，走完了西方100多年的歷程。但是，從總體上看，中國(guó)的城市化既強(qiáng)勁又脆弱，城市擴(kuò)張很快，但質(zhì)量低下，不僅過(guò)程充滿(mǎn)了風(fēng)險(xiǎn)，城市現(xiàn)狀也充滿(mǎn)著巨大的不確定性。

也正因?yàn)檫@樣，這些年來(lái)，越來(lái)越多人對(duì)國(guó)家的城市化現(xiàn)狀產(chǎn)生了諸多憂慮和焦慮。中共十八大前后，城市化曾經(jīng)被界定為中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的其中一大來(lái)源，有關(guān)部門(mén)曾就城市化提出了諸多政策建議。無(wú)論是政府還是民間，人們對(duì)城市化本身和城市化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)作用抱有巨大的期望。不過(guò)，城市化已經(jīng)逐漸在政府的議程中消失了，城市化的動(dòng)力似乎已經(jīng)不再。為什么？

中國(guó)城市化的動(dòng)力為何不再？

要回答這個(gè)問(wèn)題，首先需要看看原來(lái)城市化的思路和城市化方式產(chǎn)生了什么樣的結(jié)果，簡(jiǎn)單地說(shuō)，今天的政策調(diào)整是對(duì)原來(lái)政策的一種反應(yīng)。如果原來(lái)的政策不能為繼了，那么就要進(jìn)行政策調(diào)整。至少可以從如下幾個(gè)方面來(lái)檢驗(yàn)原來(lái)的城市化所產(chǎn)生的問(wèn)題。

第一，主導(dǎo)原來(lái)城市化的主要是GDP主義，即單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。投資、貿(mào)易和消費(fèi)長(zhǎng)期以來(lái)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車(chē)。城市化不僅創(chuàng)造了巨大的投資空間，而且也帶動(dòng)了消費(fèi)和貿(mào)易兩個(gè)領(lǐng)域。在GDP主義的指導(dǎo)下，在各級(jí)官員那里，城市化就變成了簡(jiǎn)單的蓋房子和造城市。城市化的動(dòng)力和地方政府的財(cái)政收入來(lái)源有關(guān)，因?yàn)榉康禺a(chǎn)是地方政府主要的收入來(lái)源。因此，各級(jí)官員大力推動(dòng)城市化，很快導(dǎo)致了產(chǎn)能過(guò)剩，甚至在不少地方出現(xiàn)了“鬼城”現(xiàn)象。房地產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)能過(guò)剩到今天為止仍然是最嚴(yán)重的。

第二，城市化過(guò)程中的安全等因素經(jīng)常被忽視，導(dǎo)致城市越建越大，也越來(lái)越不安全，不斷暴露出城市的無(wú)比脆弱性來(lái)，包括天津的大爆炸、深圳的山體滑坡、雨季洪水泛濫、危樓等等，更不用說(shuō)是導(dǎo)致民怨沸騰的霧霾現(xiàn)象了。

第三，戶(hù)口制度改革沒(méi)有跟上，造成了城市的鄉(xiāng)村化。在今天的56%的城市人口中，持有城市戶(hù)口的人口只有40%左右，表明還有10多個(gè)百分點(diǎn)的城市人口是農(nóng)民工或者農(nóng)民。盡管他們長(zhǎng)期在城市工作和生活，其二代也已經(jīng)成長(zhǎng)起來(lái)，但他們還沒(méi)有被整合進(jìn)城市。幾乎在所有的大城市中都存在著“城中村”和城市農(nóng)民的現(xiàn)象。

所謂的“城中村”就是城市在快速過(guò)度擴(kuò)張過(guò)程中，把原來(lái)的農(nóng)村“包圍”在城市之中，而之后又沒(méi)有解決所產(chǎn)生的現(xiàn)象。盡管經(jīng)過(guò)多年的努力，“城中村”的狀況有所改善，但本質(zhì)上“城中村”還是保留著農(nóng)村的生活方式，在就業(yè)、生活、安全等等方面存在著巨大的隱患。

第四，城市規(guī)劃往往變成市長(zhǎng)規(guī)劃。一般來(lái)說(shuō)，中國(guó)的城市都有城市規(guī)劃。但現(xiàn)實(shí)中，中國(guó)的城市是最缺少城市規(guī)劃的，或者城市化根本很難根據(jù)城市規(guī)劃來(lái)進(jìn)行，往往處于一種無(wú)政府狀態(tài)。這主要是因?yàn)橹袊?guó)城市的官僚性質(zhì)，城市規(guī)劃演變成市長(zhǎng)規(guī)劃。“一個(gè)市長(zhǎng)、一個(gè)規(guī)劃”的情況到處存在，并且上下任市長(zhǎng)之間沒(méi)有任何連續(xù)性，往往是下一個(gè)市長(zhǎng)要不修正上一個(gè)市長(zhǎng)的規(guī)劃，或者完全擱置而重來(lái)。更為嚴(yán)重的是，每一任市長(zhǎng)首要考量的往往是GDP增長(zhǎng)，而非城市規(guī)劃意義上的城市化。

所以，城市的一些基礎(chǔ)設(shè)施建了拆，拆了建，結(jié)果所謂的GDP上去了，城市搞得越來(lái)越糟糕。更為嚴(yán)重的是，在一些城市，拆和建的過(guò)程中包含了巨大的工程腐敗，因?yàn)楹芏嗍虚L(zhǎng)必須通過(guò)搞市政工程才能找到腐敗的機(jī)會(huì)。

第五，城市的行政化和官僚化導(dǎo)致專(zhuān)業(yè)人才的缺失。在世界范圍內(nèi)，只有中國(guó)的城市是有行政級(jí)別的，中國(guó)有首都、直轄市、省級(jí)（會(huì)）城市、半省級(jí)城市、地區(qū)級(jí)城市、縣級(jí)城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等等。而且，在一個(gè)城市內(nèi)部又分成多級(jí)政府行政級(jí)別，基本上都是三級(jí)政府、四級(jí)管理。

新加坡有500多萬(wàn)人口，但只有一級(jí)政府，即使算上市鎮(zhèn)理事會(huì)，充其量是一級(jí)半政府；但人口不到200萬(wàn)甚至更少的中國(guó)城市則是三級(jí)政府、四級(jí)管理。而且，城市內(nèi)部幾乎大部分組織包括學(xué)校、醫(yī)院、國(guó)有企業(yè)等都有行政級(jí)別。這種高度官僚化的城市制度，導(dǎo)致城市專(zhuān)業(yè)主義的低度化，因?yàn)閷?zhuān)業(yè)主義和官僚主義經(jīng)常處于直接的對(duì)立狀態(tài)。

一個(gè)城市的文明有待于專(zhuān)業(yè)主義的充分發(fā)揮，但中國(guó)的專(zhuān)業(yè)主義（例如城市規(guī)劃）必須屈服于官僚主義（市長(zhǎng)規(guī)劃）。中國(guó)的城市即使硬件建設(shè)不錯(cuò)了，但軟件（城市管理）遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上，最主要原因就是專(zhuān)業(yè)主義沒(méi)有多少生存空間。

除這些問(wèn)題之外，還有幾個(gè)重要的現(xiàn)象或者不言自明的政策議程一直不僅被忽視，而且仍在流行，主導(dǎo)著今天中國(guó)的城市化。這些現(xiàn)象不僅在阻礙城市化向深度發(fā)展，甚至在促成城市化走上錯(cuò)誤的方向。

還沒(méi)有停止的大城市化現(xiàn)象

在種種現(xiàn)象中，最主要的就是大城市化。大城市化又包括兩種趨向，一是單個(gè)城市的趨大化，二是大城市群的建設(shè)。城市趨大化已經(jīng)造成了中國(guó)的超大城市，即一線城市，北京、上海、廣州和深圳等人口已經(jīng)超過(guò)了2000萬(wàn)，并且還沒(méi)有停止的跡象，仍在繼續(xù)增大。如果不做城市體制改革，這些超大城市還會(huì)繼續(xù)增大，直至最后大危機(jī)的爆發(fā)。

如果超大城市是失去控制能力造成的，那么特大城市群建設(shè)則是有關(guān)部門(mén)主動(dòng)規(guī)劃的，已經(jīng)規(guī)劃包括京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等十大城市群，并把十大城市群視為中國(guó)城市化的主體形態(tài)。我們把這兩方面合稱(chēng)為“大城市化”。

大城市化帶來(lái)怎樣的結(jié)果呢？首先要考量的是其所能帶來(lái)的正面積極的結(jié)果，因?yàn)檫@是城市化規(guī)劃部門(mén)的理性之所在。這里最主要的是大城市化所能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP增長(zhǎng)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，城市化可以帶來(lái)GDP和經(jīng)濟(jì)效益，這很容易理解。GDP就是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)交易，交易越多，GDP就越高。因此，城市的GDP必然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，因?yàn)檗r(nóng)村家庭基本上是一個(gè)自足的單元，但城市居民必須通過(guò)經(jīng)濟(jì)交易才能進(jìn)行正常生活。

城市越大，交易量就越多，GDP就越高。同時(shí)，無(wú)論是單個(gè)城市還是城市群的建設(shè)，從工程學(xué)意義上來(lái)說(shuō)，也變得可行。無(wú)論是城市內(nèi)部的交通還是城市之間的互聯(lián)互通（城市群）技術(shù)上不難解決。這一過(guò)程也創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

問(wèn)題在于，這種城市化考量?jī)H僅只是經(jīng)濟(jì)學(xué)和工程學(xué)的考量，而較少甚至完全忽視了社會(huì)、政治和環(huán)保等方面的考量。在缺少對(duì)社會(huì)、政治和環(huán)保等因素的考量下進(jìn)行的大城市化，最終必然會(huì)導(dǎo)致巨大的災(zāi)難。這種災(zāi)難性現(xiàn)在沒(méi)有人可以計(jì)算出來(lái)，也沒(méi)有人可以預(yù)測(cè)，但最終還是會(huì)出現(xiàn)。

第一，優(yōu)質(zhì)資源高度集中在大城市，拖累了國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡和可持續(xù)發(fā)展。即使在改革開(kāi)放之前，優(yōu)質(zhì)資源也是集中在這些大城市的。多年來(lái)，人們希望通過(guò)擴(kuò)大內(nèi)需來(lái)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但在優(yōu)質(zhì)資源集中在幾個(gè)大城市的情況下，內(nèi)需社會(huì)很難在全國(guó)范圍內(nèi)建立起來(lái)。如同社會(huì)群體，中國(guó)的城市也呈現(xiàn)出強(qiáng)者愈強(qiáng)、富者愈富、弱者愈弱、窮者越窮的局面。這個(gè)局面不改變，國(guó)家的發(fā)展必然是畸形的。

第二，如果城市結(jié)構(gòu)因素不變，其他方面的社會(huì)變革和改革會(huì)變得很困難，甚至不可能。今天，中國(guó)在醫(yī)療、教育、公共住房等方面的改革都遇到了瓶頸，因?yàn)楦母锒歼^(guò)于側(cè)重這些領(lǐng)域的微觀面，而忽視了城市結(jié)構(gòu)問(wèn)題。例如，如果只有北京擁有中國(guó)最好的醫(yī)院和學(xué)校（從幼兒園到大學(xué)），全國(guó)各地的人群還是會(huì)蜂擁而至，不管怎么樣的政策都難于阻擋人群流入北京，也難以把已經(jīng)進(jìn)入城市的人口驅(qū)離。只有把優(yōu)質(zhì)資源分散化之后，這種情況才能得到徹底的改變。

第三，大城市化產(chǎn)生巨大的負(fù)面社會(huì)政治效應(yīng)。一些大城市越來(lái)越富裕，而越來(lái)越多的城市則出現(xiàn)貧窮化的趨勢(shì)。在很大程度上說(shuō)，現(xiàn)在已經(jīng)儼然形成了“農(nóng)村包圍城市，小城鎮(zhèn)包圍大城市”之勢(shì)。如果中小城市繼續(xù)被忽視，那么它們必然成為中國(guó)民粹主義的基地。西方現(xiàn)在所盛行的民粹主義并非來(lái)自大城市，而是來(lái)自中小城市，尤其是城鎮(zhèn)，因?yàn)橹行〕鞘泻统擎?zhèn)一直被忽視。

再者，城市越大，執(zhí)政黨、政府和社會(huì)、人民的不信任感就越深層。社會(huì)對(duì)政府的信任來(lái)自政府所能提供的公共服務(wù)。提供公共服務(wù)需要城市規(guī)模，城市過(guò)小，公共服務(wù)就很難提供。但是如果城市過(guò)大，政府更難提供有效的公共服務(wù)。這些年來(lái)，中國(guó)很多城市出現(xiàn)反PX和建立垃圾處理工廠的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。實(shí)際上，中國(guó)大多城市被垃圾所包圍，并且已經(jīng)到了很危險(xiǎn)的程度，建設(shè)垃圾處理工廠是當(dāng)務(wù)之急。但因?yàn)樯鐣?huì)不信任政府，政府很難作為。這樣下去，城市肯定會(huì)發(fā)生生態(tài)危機(jī)的。

第四，更為嚴(yán)峻的是，就國(guó)際政治來(lái)說(shuō)，城市過(guò)大往往對(duì)國(guó)家造成不安全。對(duì)國(guó)際環(huán)境的變化，人們必須具有現(xiàn)實(shí)主義的思考。盡管今天和平是大趨勢(shì)，但很難排除戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性?，F(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)城市的摧毀能力越來(lái)越強(qiáng)。毛澤東時(shí)代搞“三線計(jì)劃”就是為了戰(zhàn)備。當(dāng)時(shí)政府把工業(yè)能力分散到地方，尤其是內(nèi)地。毛澤東想把中國(guó)的各個(gè)地方建設(shè)成能夠“自給自足”的單元，以防戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)?，F(xiàn)在的形勢(shì)不同了，但并不是說(shuō)城市化不需要考慮戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)了。

很簡(jiǎn)單，在美國(guó)如果華盛頓特區(qū)、紐約和洛杉磯等城市被轟炸掉，美國(guó)的整個(gè)體系不會(huì)有什么大問(wèn)題。但如果北京、上海、廣州和深圳這些一線城市被炸掉，那么整個(gè)國(guó)家就要完蛋。同樣，日本的東京一完蛋，整個(gè)日本就完蛋；韓國(guó)的首爾一完蛋，整個(gè)韓國(guó)就完蛋。這是資源高度集中的劣勢(shì)與缺陷。在變幻莫測(cè)的國(guó)際環(huán)境中，中國(guó)的城市化必須考慮到國(guó)家安全問(wèn)題，否則就會(huì)鑄成大錯(cuò)。