青島：請(qǐng)叫我“特大城市”！

住建部日前（2020年12月31日）發(fā)布的《2019年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，全國(guó)有6個(gè)城市城區(qū)常住人口超過1000萬，16個(gè)城市超過500萬，排名前十位的城市分別為：上海、北京、重慶、廣州、深圳、天津、東莞、武漢、成都、杭州。

青島城區(qū)常住人口達(dá)到529．48萬人，比上年增加16．78萬人，位列全國(guó)第15位，邁入特大城市行列。

建成區(qū)面積排名前十位的城市分別為：重慶、北京、廣州、上海、東莞、天津、深圳、成都、南京、武漢。

青島建成區(qū)面積達(dá)到758．16平方公里，比上年增加43．09平方公里，位列全國(guó)第11位。

觀象君查閱往年《城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》發(fā)現(xiàn)，2010年－2019年的十年間，青島城區(qū)常住人口從276．28萬人，增長(zhǎng)到529．48萬人，增長(zhǎng)了92％，幾乎翻了一番；建成區(qū)面積從282．33平方公里，增長(zhǎng)到758．16平方公里，增長(zhǎng)了169％，10年間幾乎長(zhǎng)出了兩個(gè)“青島”。

最近十年，青島城區(qū)規(guī)?？焖贁U(kuò)張，“大青島”雛形初顯。但從城區(qū)常住人口看，青島的規(guī)模還不算大：建成區(qū)面積排名全國(guó)第11位，但城區(qū)常住人口僅排名全國(guó)第16位，城區(qū)常住人口密度為0．7萬人／平方公里，不僅遠(yuǎn)低于一線城市，也比同類城市低了不少，還有不小的潛力可挖。

與此相印證的還有一個(gè)關(guān)鍵數(shù)據(jù)：城鎮(zhèn)化率。截至2019年末，青島常住人口城鎮(zhèn)化率為74．12％，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于上海、深圳、北京、廣州等一線城市，還低于南京、沈陽、武漢、長(zhǎng)沙、杭州、蘇州、大連、合肥、西安、鄭州、成都等城市。

面向“十四五”，青島應(yīng)當(dāng)在繼續(xù)擴(kuò)大城市規(guī)模的同時(shí)，加快推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，進(jìn)一步加快“人”的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板，不斷提高城市品質(zhì)，增強(qiáng)城市對(duì)人口的吸引力、承載力。

01

這個(gè)地級(jí)市竟然超過了直轄市

衡量一個(gè)城市大不大，有很多指標(biāo)，其中一個(gè)重要指標(biāo)是建成區(qū)規(guī)模。

建成區(qū)是指城市行政區(qū)內(nèi)實(shí)際已成片開發(fā)建設(shè)、市政公用設(shè)施和公共設(shè)施基本具備的地區(qū)。通俗地講，建成區(qū)就是就是指具備了城市相應(yīng)功能的成熟區(qū)域。

建成區(qū)作為衡量城市發(fā)展的一個(gè)指標(biāo)，能夠反映一個(gè)城市的城市化程度。比如，都說“大上海”，是指上海的城市大，即建成區(qū)面積大，但其實(shí)上海的市域面積只有6340平方公里，在中國(guó)眾多城市中并不十分突出。

《2019年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，建成區(qū)面積超過1000平方公里的城市一共有6個(gè)，分別是重慶、北京、廣州、上海、東莞、天津。

其中，重慶市建成區(qū)面積達(dá)到1515．41平方公里，是全國(guó)最大的城市。重慶主城區(qū)由9個(gè)中心城區(qū)，12個(gè)主城新區(qū)共計(jì)21個(gè)市轄區(qū)構(gòu)成，面積近3萬平方公里，真是夠大。很多區(qū)的面積都與一個(gè)中等城市規(guī)模相當(dāng)。但如果考慮到8．24萬平方公里的廣袤市域面積，重慶1515．41平方公里的建成區(qū)面積并不算大，“建成率”并不高。

排在第二位的是北京，建成區(qū)面積為1469．05平方公里，下轄16個(gè)區(qū)，市域全部劃區(qū)，已經(jīng)沒有縣。北京城鎮(zhèn)化率達(dá)到86．6％。

六個(gè)超大城市，要么是直轄市，要么是一線城市，只有一個(gè)是例外，那就是東莞。一個(gè)年輕的地級(jí)市，建成區(qū)面積竟然高達(dá)1194．31平方公里，超過了直轄市天津和一線城市深圳，遠(yuǎn)高于成都、南京、武漢等老牌城市，頗令人意外。

東莞是怎么做到的？1949年新中國(guó)成立初期，東莞是廣東省東江行政區(qū)轄下的一個(gè)農(nóng)業(yè)縣，建成區(qū)面積僅有4．98平方公里。上世紀(jì)80年代后期，東莞才撤縣建市，結(jié)束了東莞縣級(jí)建制的歷史，開啟了城市化進(jìn)程。

2001年，為改變“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”的發(fā)展模式，強(qiáng)化中心城區(qū)的建設(shè)，東莞提出“一年一大步、五年見新城”的口號(hào)，由此掀起了一股建設(shè)新城的熱潮。

70年間，東莞的城市建成區(qū)面積從不到5平方公里擴(kuò)大到1194．31多平方公里，“長(zhǎng)大”了238倍，絕對(duì)算得上是中國(guó)城市發(fā)展史上的奇跡。

當(dāng)然，城市建設(shè)不能“攤大餅”，不能一味地“貪大求全”，必須走內(nèi)涵式發(fā)展的路子。

02

人的城市化要跟上土地的城市化

城區(qū)常住人口是衡量一個(gè)城市能級(jí)的關(guān)鍵指標(biāo)。

在國(guó)務(wù)院發(fā)布的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)中，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為五類七檔。其中城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。

《2019年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，全國(guó)有6個(gè)城市城區(qū)人口超過1000萬，16個(gè)城市超過500萬。

其中。上海為 2428．14萬人，北京為1865萬人，重慶為1540．88萬人，廣州為1352．36萬人，深圳為1343．88萬人，天津?yàn)?303．84萬人。東莞和武漢城區(qū)常住人口也達(dá)到“準(zhǔn)千萬級(jí)”。

建城區(qū)人口密度才是衡量城市繁華度、人口聚集度和經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度的關(guān)鍵指標(biāo)。馬爾代夫首都馬累人口密度高達(dá)10萬人／平方公里。紐約曼哈頓每平方公里為2．84萬人／平方公里。中國(guó)城市中，北京市西城區(qū)2．33萬人／平方公里、上海市黃浦區(qū)3．51萬人／平方公里、廣州市越秀區(qū)3．44萬人／平方公里，天津和平區(qū)3．51萬人／平方公里、重慶市渝中區(qū)3．28萬人／平方公里、西安市碑林區(qū)2．79萬人／平方公里。

城市的誕生與成長(zhǎng)很大一個(gè)動(dòng)因就是為了實(shí)現(xiàn)更經(jīng)濟(jì)，更集約的發(fā)展。但近二十年來，我國(guó)普遍存在城市建成區(qū)土地?cái)U(kuò)張速度遠(yuǎn)高于人口增長(zhǎng)速度，人口密度遞減下滑現(xiàn)象。目前，城區(qū)常住人口排名前50位的城市中，城區(qū)人口密度大于1萬人／平方公里的城市有23個(gè)，不足一半。

投入低，產(chǎn)出高，是城市生機(jī)勃發(fā)、發(fā)展勢(shì)頭長(zhǎng)盛不衰的第一動(dòng)能。而人口低密度，必然會(huì)助推土地成本、人均基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、住宅開發(fā)成本、交通出行成本、物流成本和市場(chǎng)交易成本，導(dǎo)致城市人才吸引力、綜合競(jìng)爭(zhēng)力以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)力的同步下降。這就是為什么一些城市擴(kuò)張步子邁得太大，人口密度太小，以至于出現(xiàn)“空城”“死城”等現(xiàn)象的原因。

城市是為人而建的，在擴(kuò)大城市用地規(guī)模的同時(shí)，要更加注重人的城市化，要不斷增強(qiáng)城市對(duì)人的吸引力、集聚力，讓人成為城市的活力之源、動(dòng)力之源。

這也是“搶人大戰(zhàn)”日益白熱化背后的邏輯所在。

搶人大戰(zhàn)最早發(fā)端于北上廣深等一線城市，后來，逐漸下沉，向新一線城市、二線三線城市蔓延。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2020年陸續(xù)有東莞、成都、武漢、南昌、南京、蘇州、上海、廣州等20多個(gè)城市降低了落戶門檻。12月14日至24日10天內(nèi)，無錫、福州、青島、廣州、蘇州在內(nèi)的5個(gè)城市先后調(diào)整戶籍政策，降低落戶門檻。

在后來者的步步緊逼下，一線城市再次“加碼”。2020年，上海先是針對(duì)本地的國(guó)家一流大學(xué)高校畢業(yè)生松綁落戶，接著面向全部留學(xué)歸國(guó)人員放寬社保門檻，“特殊人才”可以直接落戶，李佳琪和楊超越就是被上海作為特殊人才引入落戶了。

而廣州的“差別化入戶”堪稱是史上最寬松的一線城市落戶政策，只需滿足大?；蚣夹W(xué)歷，社保滿一年，年齡在28歲及以下，就能在廣州7個(gè)行政區(qū)實(shí)現(xiàn)落戶。

最近，蘇州出臺(tái)政策規(guī)定，租房就可以落戶。而福州出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步降低落戶條件壯大人口規(guī)模的若干措施》表示，從2021年1月1日起，全面放開落戶限制，實(shí)現(xiàn)落戶“零門檻”。

“搶人”的背后，搶的是人口紅利，搶的是與人相關(guān)聯(lián)的資源，搶的是城市的未來。

03

大青島“面子”有了，“里子”還需做實(shí)

翻開近10年的歷史數(shù)據(jù)可以看到，青島的城市擴(kuò)張速度是相當(dāng)快的。

從面積不足一千平方公里到現(xiàn)在超過一萬平方公里，從狹窄的南北帶狀發(fā)展，到“全域統(tǒng)籌、三城聯(lián)動(dòng)”，再到“三灣三城”，改革開放40多年來，歷經(jīng)四輪大的區(qū)劃調(diào)整，大青島格局躍然而出。

每次城市區(qū)劃調(diào)整的大原因都是相似的，那就是既有的區(qū)劃不適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，不適應(yīng)城市發(fā)展新的需求，必然要進(jìn)行調(diào)整和完善。

1994年區(qū)劃調(diào)整前的青島市區(qū)，囿于92平方公里的老城區(qū)、南北狹長(zhǎng)的一帶，城市發(fā)展已經(jīng)展不開手腳。此輪調(diào)整，讓青島的城區(qū)面積大大增加，直接帶動(dòng)了青島東部城區(qū)的飛速發(fā)展，形成了“東移、北進(jìn)、西跨”的城市空間展布格局，為建設(shè)大青島注入力量。

2012年12月1日，青島市再次經(jīng)歷區(qū)劃大調(diào)整：撤銷市北區(qū)、四方區(qū)，設(shè)立新的市北區(qū)；撤銷黃島區(qū)、膠南市，設(shè)立新的黃島區(qū)。這一輪的區(qū)劃調(diào)整，也與2012年青島市第十一次黨代會(huì)提出的“全域統(tǒng)籌、三城聯(lián)動(dòng)、軸帶展開、生態(tài)間隔、組團(tuán)發(fā)展”的空間發(fā)展戰(zhàn)略相呼應(yīng)。

2017年召開的青島市第十二次黨代會(huì)，提出“三灣三城”的城市框架，以膠州灣群為依托打造中心城區(qū)、以靈山灣群為依托打造西部灣城、以鰲山灣群為依托打造東部灣城，構(gòu)筑海灣型城市新格局。同年10月30日，即墨區(qū)掛牌，青島市行政區(qū)劃由六區(qū)四市變?yōu)槠邊^(qū)三市，青島市區(qū)面積達(dá)到5214平方公里，逐步實(shí)現(xiàn)了從大青島，到大城市的轉(zhuǎn)變。

2010年－2019年的十年間，青島城區(qū)常住人口從276．28萬人，增長(zhǎng)到529．48萬人，增長(zhǎng)了92％，幾乎翻了一番；建成區(qū)面積從282．33平方公里，增長(zhǎng)到758．16平方公里，增長(zhǎng)了169％。

應(yīng)該說，青島的城市建設(shè)已經(jīng)取得了大跨越，今天的青島城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)體量，是過去不敢想的。但也要看到，與前排城市相比，青島的城市規(guī)模和水平都還有很大的差距。

比如，青島城市建成區(qū)規(guī)模居全國(guó)第11位，但城區(qū)常住人口規(guī)模只列全國(guó)第16位，低于東莞、武漢、成都、杭州、南京、鄭州、西安、沈陽等城市。

以青島對(duì)標(biāo)城市作比較，上海、深圳的市域面積分別是青島的二分之一和六分之一，但建成區(qū)面積分別是青島的1．6倍、1．3倍，城區(qū)常住人口分別是青島的4．6倍、2．5倍。

近十年來，青島的城區(qū)人口密度同樣出現(xiàn)下滑：2010年人口密度為0．98萬人／平方公里，到了2019年，下滑至0．7萬人／平方公里，下降幅度達(dá)到29％。青島城區(qū)人口密度在全國(guó)城區(qū)常住人口規(guī)模前50強(qiáng)城市中，位列倒數(shù)第2位。

人口低密度的對(duì)應(yīng)面是城市空間資源和公共設(shè)施的閑置，降低城市整體運(yùn)營(yíng)效率，不利于提升城市能級(jí)。

破解這些問題，關(guān)鍵就是快速集聚高素質(zhì)人才，擴(kuò)大城市人口規(guī)模。對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)其他城市，青島的人口增長(zhǎng)速度偏慢。要站在城市未來發(fā)展的戰(zhàn)略高度，始終把人才作為第一資源，作為城市最大的“富礦”，改革步子再大一點(diǎn)，探索推出更開放、更靈活的人才招引和培育機(jī)制，更好集聚人才、留住人才、用好人才，為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷注入新的活力，提供持久動(dòng)力。要圍繞擴(kuò)大城市人口規(guī)模，制定人口長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)人口持續(xù)均衡發(fā)展。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“要實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”，為進(jìn)一步提升城市發(fā)展質(zhì)量指明了方向。

日前，住建部明確，實(shí)施城市更新行動(dòng)，就是要推動(dòng)城市開發(fā)建設(shè)方式從粗放型外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型內(nèi)涵式發(fā)展，將建設(shè)重點(diǎn)從房地產(chǎn)主導(dǎo)的增量建設(shè)，逐步轉(zhuǎn)向以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造。

與此同時(shí)，面向“十四五”，青島城市建設(shè)必須轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展，不能搞簡(jiǎn)單的規(guī)模擴(kuò)張。要加快推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，堅(jiān)持全域綠色化、城鄉(xiāng)融合化、就地市民化“三化同步”，建成人產(chǎn)城深度融合的典范城市，讓青島市民更多地感受到城市發(fā)展帶來的紅利。