原標(biāo)題：土地管理法修改，為集體建設(shè)性用地入市掃除障礙
鄉(xiāng)土中國(guó)
本次《土地管理法》修改，意味著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的成果向全國(guó)推廣，這將為入市交易的市場(chǎng)化掃除障礙。
8月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議閉幕，《土地管理法》（修正案）獲會(huì)議表決通過(guò)。新修改的《土地管理法》對(duì)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地管理的法律規(guī)定作出若干調(diào)整，這是自2015年以來(lái)開(kāi)展農(nóng)村土地“三項(xiàng)改革”試點(diǎn)的一項(xiàng)重要的制度性成果。
“三項(xiàng)改革”中，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革進(jìn)展最為明顯，也被外界認(rèn)為是這次修法工作的最大亮點(diǎn)。本次修法中，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地方面，改變了過(guò)去農(nóng)村的土地必須征為國(guó)有才能進(jìn)入市場(chǎng)的問(wèn)題。同時(shí)，在集體建設(shè)性用地入市時(shí)，法律要求必須由村民代表大會(huì)，或者村民會(huì)議三分之二以上的成員同意才能入市。這是土地管理法一個(gè)重大制度創(chuàng)新。
試點(diǎn)范圍有待擴(kuò)大
從過(guò)去五年的試點(diǎn)情況看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的交易規(guī)則和制度體系初步建立，各地市場(chǎng)交易活躍，有效釋放了農(nóng)村土地資源活力。
但目前的改革，離“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”這一總體目標(biāo)還有一定距離，主要存在各地進(jìn)展不平衡、交易市場(chǎng)化程度不足、關(guān)聯(lián)改革不配套等問(wèn)題。
其中，土地交易的市場(chǎng)化程度不足是一個(gè)核心問(wèn)題。其主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：
一是自主交易難以開(kāi)展。據(jù)我們調(diào)查，入市交易幾乎全部是在地方政府的“安排”下進(jìn)行的，政府介入了投資意向、土地整理、指標(biāo)調(diào)換、項(xiàng)目落地的全過(guò)程。用地方、出讓方之間很少有直接的談判協(xié)商，交易各方作為市場(chǎng)主體的意志并沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。這種市場(chǎng)化充其量是一種“政府壟斷的市場(chǎng)化”，其經(jīng)濟(jì)意義比較有限。
二是交易價(jià)格存在扭曲。大部分地區(qū)的入市價(jià)格是根據(jù)土地整理、拆遷安置成本等因素人為設(shè)定的參考價(jià)格，并非市場(chǎng)供需關(guān)系所形成的競(jìng)爭(zhēng)性?xún)r(jià)格。如果一套交易體系不能反映資源的稀缺性和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)行為的扭曲，必然降低資源配置效率。這個(gè)問(wèn)題在增減掛鉤、“地票”交易中就已經(jīng)存在，這輪改革未得到實(shí)質(zhì)性解決。
三是土地權(quán)能落實(shí)困難。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市不能簡(jiǎn)單地“一入了之”，其更深層的意義體現(xiàn)在抵押融資等土地的金融功能上面。但改革試點(diǎn)中暴露的情況是，很多大型商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)對(duì)集體土地的權(quán)能缺乏信任，出讓后的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)要想獲得金融支持頗費(fèi)周折。
之所以出現(xiàn)上述問(wèn)題，除一些地方政府改革理念不到位之外，試點(diǎn)范圍過(guò)小也是一個(gè)重要原因。全國(guó)有2000多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，在每省只有1個(gè)縣、每縣只有幾塊地的試點(diǎn)范圍中，根本不足以形成一個(gè)真實(shí)的市場(chǎng)，真實(shí)價(jià)格自然也就更無(wú)從談起。
深遠(yuǎn)影響集體土地利用格局
本次《土地管理法》修改，意味著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的成果向全國(guó)推廣，這將為入市交易的市場(chǎng)化掃除障礙。
改變了農(nóng)村土地征為國(guó)有才能進(jìn)入市場(chǎng)的局面，就破除了很多現(xiàn)實(shí)掣肘，對(duì)集體土地利用格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
而在此基礎(chǔ)上，需要繼續(xù)探索入市改革的市場(chǎng)化機(jī)制。在直接入市條件下，推動(dòng)土地需求方與提供方依據(jù)市場(chǎng)需求直接談判、自主交易?？紤]到當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地極其分散，因此直接入市數(shù)量不宜太多，否則將是一場(chǎng)更大規(guī)模的無(wú)序開(kāi)發(fā)。
調(diào)整入市條件下有兩種方案可供選擇。第一種方案，可以考慮分兩步走，先由調(diào)入方和調(diào)出方進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)交易，然后由調(diào)入方與最終用地方再進(jìn)行一輪交易。
第二種方案，由調(diào)入和調(diào)出雙方或多方采用股份合作方式推動(dòng)入市，股權(quán)量化、成本共擔(dān)、收益共享。比如，可以由拆舊區(qū)和建新區(qū)的村集體組建產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體或者股份公司，共同參與建設(shè)用地市場(chǎng)交易過(guò)程，這樣可以使真正擁有存量建設(shè)用地的村莊具有更多、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的收益。
無(wú)論采用哪種方式，在交易過(guò)程中，政府主要負(fù)責(zé)交易平臺(tái)運(yùn)行維護(hù)、劃定基準(zhǔn)地價(jià)、提供交易信息等基礎(chǔ)性工作，要盡量避免對(duì)交易談判、地塊選擇等具體事項(xiàng)的干預(yù)。
如此一來(lái)，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的演化，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)格均衡機(jī)制將逐步形成，改革和修法工作的根本目標(biāo)有望達(dá)到。
□陳明（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所）
